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Este blog fue publicado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID)
Uno de los grandes desafíos de muchas ciudades de América Latina y el Caribe es la baja recaudación del impuesto sobre la propiedad inmobiliaria. En la última década el promedio de recaudación llegó a solamente 0.4 por ciento del Producto Interno Bruto, menos que una cuarta parte en relación al promedio de la recaudación de la OCDE, de acuerdo con datos del BID y de la OCDE.
Estos bajos niveles de ingresos tienen dos consecuencias negativas relacionadas. Por un lado, los gobiernos subnacionales, que son quienes más contacto tienen con el ciudadano y quienes muchas veces son la cara visible del Estado, no tienen los recursos necesarios para proveer bienes y servicios de calidad. Por el otro, aun cuando pudiesen suplir dichos faltantes con transferencias desde el Gobierno Central, existe evidencia de que los gobiernos subnacionales son más eficientes en el gasto cuando recaudan la mayor parte de sus recursos propios. Las transferencias, particularmente las regalías, muchas veces se gastan de forma ineficiente o se malgastan.
Las causas detrás del bajo nivel de tributación local son varias. Primero, existen debilidades institucionales que llevan a que las bases catastrales y registros de contribuyentes estén desactualizados, falten de sistemas que automaticen las funciones de recaudación, y que reduzcan el costo de cumplir a los contribuyentes –como el débito automático. Estas debilidades institucionales también hacen con que haya una baja capacidad de fiscalizar y llevar a las Cortes a los incumplidores.
Segundo, sumándose a este desafío, la moral tributaria suele ser baja. Hay una percepción de los ciudadanos de que son pocos los que pagan impuestos y que el dinero se malgasta. Cuando se trata de aumentar la moral tributaria y cambiar las percepciones de los ciudadanos, la economía del comportamiento puede ser una herramienta útil. Cómo muestra este video, estrategias de comunicación adecuadas pueden hacer una gran diferencia.
Dentro de las estrategias que muchos gobiernos utilizan se encuentran los premios a los buenos contribuyentes. Un estudio recién publicado del BID discute los impactos de una iniciativa particular en la municipalidad de Santa Fe en Argentina que fue efectiva para incentivar a la población local a pagar su impuesto a la propiedad.
La ciudad lanzó una lotería en 2009 dónde aquellos que estuvieran al día con el pago de sus impuestos podrían participar de un sorteo que tendría como premio la actualización o la construcción de la acera al ganador. Ausente este premio, cada dueño de una parcela es responsable de la construcción. Con el sorteo, el gobierno local seleccionó al azar 400 individuos entre más de 72,000 contribuyentes que habían cumplido con el pago de su impuesto a la propiedad. Los ganadores fueron reconocidos públicamente en los medios locales. Dado el formato del sorteo, en el estudio del BID se pudo evaluar el efecto en el cumplimiento para los ganadores y sus vecinos de la opción de participar en la lotería, de ser reconocido públicamente, de la provisión de un bien público visible y durable.
Impactos del premio sobre el cumplimento del pago tributario
Comparado con sus pares que también tenían sus impuestos al día y participaron de la lotería, los ganadores de la lotería tienen una mayor probabilidad de continuar pagando sus impuestos a tiempo. Este impacto positivo ocurre tanto por el reconocimiento público de que son buenos pagadores de impuestos como también por la construcción de su acera. La diferencia es que mientras que el reconocimiento público tiene corta duración –una meses después no hay diferencia significativa entre quienes fueron reconocidos y quienes no, el impacto de la construcción de la acera fue más persistente, aumentando la probabilidad de pago hasta tres años después de la intervención.
Quizás tanto o más interesante es que no sólo quienes ganaron la lotería cambiaron su comportamiento, sino que los vecinos de los ganadores de la lotería también mostraron una mayor probabilidad mayor de pagar el impuesto a tiempo. Este efecto no es homogéneo sino que depende de la visibilidad de la nueva acera. Cuanto más obvia es la diferencia de calidad entre la acera reformada y otras aceras en la misma calle, mayor es la probabilidad que los vecinos cumplan con el pago tributario. Por ejemplo, los autores demuestran que vecinos de ganadores que no participaron de la lotería y que viven en áreas donde hay limitados servicios públicos tienen una probabilidad de 7,5 puntos porcentuales más de pagar su impuesto a tiempo y 15 puntos porcentuales más de pagar su impuesto.
Los autores también muestran que el anuncio de la lotería no tuvo ningún efecto sobre la probabilidad de los ciudadanos de pagar sus deudas pendientes. Esto es, la posibilidad de participar de la lotería, aún en el caso de un premio importante, no es incentivo suficiente para participar de la lotería.
Estos resultados indican que premiar a los ciudadanos que pagan su impuesto a tiempo genera impactos positivos y persistentes relacionados al cumplimiento del pago tributario tanto para los ganadores del premio como para sus vecinos. El estudio demuestra también que el resultado no es independiente del tipo de premio ofrecido.
¿Qué tipos de premios funcionan para incentivar el pago de impuestos?
Este experimento en Argentina demuestra que todos los sistemas de incentivos para aumentar el pago de impuestos no necesariamente son de índole monetarios. Más aún, que en muchos casos, son inventivos no monetarios y que aumentan la moral tributaria los que logran cambiar el comportamiento.
En el caso de Santa Fe, la nueva vereda no solamente fue un bien durable visible para la comunidad, sino que fue un beneficio que pudo ser disfrutado por todos aquellos que viven en dicha calle. La naturaleza del premio probablemente ayudó a los ganadores y sus vecinos a mejorar su percepción de cómo el gobierno utiliza el dinero de sus impuestos, aumentando su compromiso con el pago del impuesto a la propiedad. Asimismo, envió una señal clara a los vecinos respecto de que sí hay ciudadanos comprometidos con el pago de impuestos. El sorteo de un carro o un televisor, como se acostumbra en muchas ciudades también de Argentina, no hubiese logrado el mismo efecto.
Otra conclusión importante del estudio respecto del diseño de los premios es la importancia de la focalización y la visibilidad de los mismos. El premio tiene que ser visible y relevante para los ciudadanos para que terceros también respondan aumentando su nivel de pago. La durabilidad del premio también le da persistencia al cambio de comportamiento.
El reconocimiento público tiene impacto, pero sólo de corto plazo sobre el cumplimento de pago de impuestos. El reconocimiento público tiene que ser acompañado por un sistema de incentivos que ayuden a cambiar la percepción de los ciudadanos en relación a la importancia de cumplir con el pago del impuesto.
Carlos Scartascini
Carlos Scartascini trabaja actualmente como Economista Principal en el Departamento de Investigación del BID. Sus áreas de especialización son las finanzas públicas y la economía política. Su investigación actual se focaliza en descubrir los determinantes del cumplimiento con el pago de impuestos (a través del uso de experimentos naturales y de campo), explicar las reformas al sistema impositivo, y entender y medir los procesos de acumulación de capacidades en el sector público. Es editor asociado de la revista Economía. Nativo de Argentina, obtuvo su Doctorado y su Maestría en Economía en George Mason University.
