Este blog fue publicado por el Fondo Monetario Internacional.
Por Alfredo Cuevas e Izabela Karpowicz
La seguridad social promete apoyar a los trabajadores jubilados en su vejez. Esa promesa se cumple utilizando recursos de los trabajadores activos, sus empleadores y, en algunos casos, los ingresos del gobierno general. Pero a veces, como en el caso de Brasil, resulta cada vez más difícil cumplir con ese compromiso con los recursos disponibles, por lo que el sistema deja de ser sostenible en términos financieros. Para Brasil, reformar el sistema de pensiones es la única opción.
Reformas parciales
En las décadas de 1980 y 1990, muchos países de América Latina emprendieron reformas radicales en sus sistemas de prestaciones jubilatorias, por considerarlos insostenibles en términos financieros. En cambio, Brasil, cuyos sistemas de la seguridad social también contenían el germen de las dificultades financieras, llevó a cabo reformas parciales e introdujo nuevas contribuciones (a veces indistinguibles de los impuestos generales) para frenar los déficits de caja del sistema, con lo cual quedó postergada una reforma más profunda. Actualmente, el gasto total en pensiones de Brasil (incluidos los regímenes de empleados de los sectores privado y público) es de los más altos del mundo: aproximadamente un 11,3% del PIB en 2015, una cifra especialmente elevada para un país con la estructura demográfica de Brasil (gráfico 1, panel izquierdo).
¿Por qué creció tanto el gasto en pensiones de Brasil, en especial en los últimos 15 años? Como se observa en el gráfico 1, el envejecimiento de la población contribuyó al aumento de la relación gasto en pensiones/PIB, como en otros países. En la práctica, este factor se ve acentuado por la posibilidad de jubilarse a edades relativamente tempranas (muchas personas pueden jubilarse poco después de los 50 años de edad, dependiendo del tiempo que hayan efectuado contribuciones o de la categoría de sus empleos). Resulta importante destacar que el aumento de las tasas de reemplazo promedio (en este caso definidas como la relación entre la prestación media que reciben los jubilados y pensionados y el salario medio de los trabajadores activos) también han elevado el gasto en pensiones desde 2000.
Vale la pena analizar lo que esas tendencias implican:
- El envejecimiento de la población implica que el sistema tiene menostrabajadores activos para mantener a cada jubilado.
- El aumento de las tasas de reemplazo medias implica que el sistema necesita más trabajadores activos para mantener a cada jubilado.
La combinación de esas tendencias creó déficits cada vez más grandes en la seguridad social. En los últimos años, las exenciones a las contribuciones sobre la nómina salarial otorgadas a varios sectores agravaron los desequilibrios de la seguridad social (que el gobierno compensa con transferencias al Instituto Nacional de la Seguridad Social), mientras que las pérdidas de puestos de trabajo provocadas por la recesión han empeorado la situación en los últimos dos años, ya que redujeron el ingreso por contribuciones.
Cifras preocupantes
Se espera que el gasto en pensiones y el déficit del sistema sigan aumentando. Nuestro estudio concluye que, sin reformas, el gasto en pensiones aumentaría a aproximadamente 14% del PIB para 2021, 18% del PIB para 2030 y 26% del PIB para 2050 (gráfico 2). Las razones, una vez más, son el envejecimiento de la población y las normativas que determinan el aumento de las prestaciones:
- El Instituto de Estadística de Brasil (IBGE) proyecta que la tasa de dependencia de la tercera edad (la relación entre las personas mayores que dependen de otras y la población en edad laboral) llegará a 36% en 2050, un aumento frente al 11% actual.
- Teniendo en cuenta la regla utilizada para actualizar el salario mínimo y su correlación con las prestaciones jubilatorias, las prestaciones que se pagan a la mayoría de los jubilados del Régimen general (RGPS) —que cubre a los trabajadores del sector privado— crecen casi tan rápido como el PIB nominal. Así, el crecimiento del ingreso proveniente de las contribuciones, que tiene una correlación estrecha con el PIB nominal, apenas es suficiente para financiar el aumento anual de las prestaciones pagadas a los actuales jubilados del régimen general. En efecto, queda muy poco dinero para financiar el aumento de la población de jubilados, que crece un 3,6% por año. Además, el costo de los regímenes especiales (RPPS) —que cubren a los empleados de instituciones nacionales y subnacionales del sector público— amenaza con seguir subiendo, porque las prestaciones suelen aumentar en función del salario medio y algunas categorías importantes de empleados se jubilan a edades tempranas.
Medidas para contener el gasto
Dado el gran tamaño del gasto de la seguridad social y las proyecciones de continuos aumentos, es esencial y urgente llevar a cabo la reforma. Una reforma de la seguridad social equilibrada y de gran alcance debe hacer uso de todas las políticas disponibles a fin de garantizar que el esfuerzo necesario se reparta ampliamente entre la población.
- La reforma debe abarcar el régimen general y los regímenes especiales, por razones tanto de equidad como de economía dado que los afiliados a los regímenes especiales suelen retirarse con jubilaciones más altas.
- Deben revisarse los criterios de derecho a jubilación, lo que incluye elevar gradualmente la edad jubilatoria, posibilidad debatida ampliamente en Brasil. Además, debe reducirse la duplicación de prestaciones.
- Debe moderarse el ritmo al que las prestaciones se devengan a lo largo de la vida laboral de los afiliados, para garantizar que el aumento de la edad jubilatoria reduzca los desequilibrios financieros del sistema, y que no solo postergue el gasto en pensiones.
- Se recomienda eliminar el vínculo automático entre las pensiones y el salario mínimo (y cambiar la fórmula de indexación del salario mínimo).
- Se recomienda revocar las exenciones a los impuestos sobre la nómina salarial.
- El diseño de la reforma debe garantizar que las personas en situaciones vulnerables que podrían verse afectadas por los cambios queden cubiertas por otros programas sociales focalizados. Se debe procurar asimismo abordar las cuestiones relacionadas con la equidad y seguir avanzando en la lucha contra la desigualdad.
El Gobierno anunció su intención de avanzar con la reforma de la seguridad social, y se espera que presente una propuesta este año. Además, el Gobierno también está procurando adoptar una enmienda constitucional que limite el crecimiento del gasto federal primario (aquél no relacionado con intereses) a una tasa igual a la inflación del año anterior. El éxito de esa nueva regla de gasto dependerá en forma crucial de la reforma del sistema de seguridad social. Ahora bien, dadas la tendencia al alza del gasto en pensiones y jubilaciones que hemos descrito, la reforma de las pensiones sería una prioridad aun sin el límite constitucional del gasto primario. Como la mayoría de las reformas de la seguridad social suelen implicar períodos de transición prolongados, es esencial comenzar ahora.