Convalidaciones III – La decepción del año
Dentro de la lista de propósitos que quise adelantar este año, y no he conseguido hasta el momento, estaba el trámite de convalidación de mi estudio de postgrado. Bajo las pautas de la norma anterior, la 20797 del 2017, los documentos que presenté ni siquiera pasaron la llamada etapa de verificación de viabilidad.
Aunque, una vez más, el procedimiento cambió con la resolución 10687 del 9 de octubre del 2019, lo cierto es son más las lecciones y las preguntas que rondan a quienes adelantamos estudios en el exterior o con el aval de una institución extranjera. Una enorme barrera burocrática sumada a una confusa interpretación de los criterios que a nivel interno del Ministerio de Educación consideran frente al cumplimiento de los requisitos que deben cumplir cada uno de los miles de casos represados es lo que siembra el desconcierto sobre todo lo que rodea uno de los trámites más absurdos a los que me he enfrentado en mi vida profesional.
Una respuesta del Ministerio
Antes de conocer el desenlace parcial que obtuve del trámite iniciado, meses atrás envié a través de correo electrónico un cuestionario al Ministerio de Educación, el cual fue respondido por la Subdirección de Aseguramiento de la Calidad con fecha del 18 de septiembre del 2019, del cual extraigo las siguientes respuestas que, de paso, ofrecen cierta continuidad al caso planteado sobre los estudiantes de la UNINI en la segunda parte de este tema publicado hacia el mes de julio.
¿Cuál es su balance sobre el estado actual del trámite de convalidación de títulos de pre y postgrado en el exterior?
Aunque somos conscientes que nuestros procesos son susceptibles de mejora continua, consideramos que nuestro balance ha sido exitoso al contar, a la fecha, con un 78% de solicitudes atendidas mediante actos administra vos que resolvieron los trámites. Y un 22% de solicitudes que actualmente son objeto de análisis por parte de los profesionales del grupo de convalidaciones de esta Subdirección.
Con el objetivo de agilizar, simplificar y hacer cada vez más expedito el proceso de convalidación de títulos de educación superior, desde el Ministerio de Educación Nacional hemos adelantado las siguientes acciones:
- Mejoramiento de la herramienta tecnológica que permita la realización del proceso 100% virtual, mejorando la seguridad y confiabilidad en el manejo de documentos, información con el propósito de ahorrar tiempo en desplazamientos y dinero por costos asociados, economizando papel y facilitando la comunicación con los usuarios.
- Fortalecimiento del Grupo de Convalidaciones, aumentando el número de colaboradores vinculados.
- Incremento del número de sesiones de las Salas de la Comisión Nacional Intersectorial para el Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior – CONACES, que evalúan académicamente los títulos, a través del criterio de evaluación académica.
- Diseño de una campaña de comunicación, la cual estará dirigida a los usuarios del proceso, las organizaciones aliadas y estratégicas del mismo, como las oficinas de relaciones internacionales de las instituciones de educación superior colombianas, entidades como el ICFES, ICETEX, Colciencias, Cancillería, entre otras, con el objetivo de dar a conocer con mayor claridad la definición de convalidación de títulos, los requisitos del proceso, las etapas del mismo, la normatividad aplicable, y los sistemas educativos del mundo.
Ya es de conocimiento público la situación de más de 100 profesionales, gran parte de ellos docentes vinculados al Magisterio, que realizaron su postgrado en la universidad UNINI de Puerto Rico, mismos que llevan más de un año esperando el resultado del trámite o que adelantan revisión del fallo de negación de la convalidación ¿Tiene conocimiento de este caso? ¿Qué respuesta puede enviarles a los docentes que adelantan el trámite?
Por su puesto que esta Subdirección ene conocimiento de las solicitudes de convalidación de títulos otorgados por dicha institución. Las respuestas a las solicitudes de convalidación de los títulos emitidos por la aludida institución se encuentran consignadas y debidamente motivadas en cada uno de los actos administra vos que esta Subdirección ha proferido y cuyo contenido, por su carácter particular y concreto, no puede divulgarse sin la expresa autorización de los convalidantes.
Sin embargo, respecto a la universidad UNINI de Puesto Rico y sus programas académicos, podemos decir que estos no cuentan con una acreditación de alta calidad emitida por la autoridad de educación superior del respectivo país de origen, razón por la cual el proceso de convalidación de los títulos emitidos debe pasar el criterio de evaluación académica a través del cual la Comisión Nacional Intersectorial para el Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior ‐ CONACES, estudia, valora y emite un juicio sobre la formación académica adquirida en el exterior por quien solicita la convalidación del título para determinar la existencia de diferencias sustanciales con los programas ofertados en el territorio nacional que permitan o impidan la convalidación de éste.
En la evaluación académica se realiza un análisis técnico integral de los siguientes aspectos: i) nivel de formación; ii) carga de trabajo académico; iii) perfil del egresado; iv) propósito deformación o el resultado del aprendizaje; y la correspondencia con el nivel de formación del producto que conlleve al otorgamiento del título. La evaluación académica también resulta procedente para: i) determinar con certeza el nivel académico o de la formación obtenida; ii) establecer la denominación del título a convalidar; iii) aclarar evaluaciones académicas, anteriores o presentes, que sean contrarias respecto de títulos con la misma denominación; o, iv) establecer la existencia de diferencias o similitudes entre títulos obtenidos por un mismo solicitante, en virtud de programas que otorguen doble títulación del mismo nivel de formación.
Dentro de las recomendaciones que me brindó la funcionaria del MEN en dicha comunicación me recomendó consultar las guías de sistemas educativos que la entidad ha elaborado, las cuales considera “son un instrumento de análisis pensado para el ciudadano, que le permite tener información valiosa de diversos países sobre la educación, el aseguramiento de la calidad educativa y los elementos a tener en cuenta para preparar su proceso de convalidación”. Comparto el link referido.
Otros testimonios
Los casos se acumulan con frecuencia. No he dejado de recibir correos electrónicos y mensajes vía Twitter de otros ciudadanos desesperados por el galimatías en que se ha convertido este asunto. De los más recientes quiero compartir el caso de Jota*, un profesional procedente del exterior que lleva más de cuatro años en nuestro país. Llegó buscando otras oportunidades y, tras un tiempo, consiguió establecerse con la documentación en regla. Incluso logró la convalidación de su título de pregrado sin tantos inconvenientes hacia el 2016.
No obstante, el viacrucis se ha centrado en el trámite para su título de postgrado, solicitado durante la vigencia de la norma 20797 del 2017. Hace un año reunió toda la documentación de su título de postgrado, dada la exigencia de la entidad privada que le solicitó cumplir con la convalidación de dicho título. Según cuenta Jota, la institución educativa de su país donde estudió su postgrado en forma presencial cuenta con reconocimiento en su país de origen. Seis meses después de radicar el trámite, obtuvo del MEN una respuesta negativa del trámite. La principal razón que ha encontrado Jota en la negación de su convalidación estriba en los criterios empleados por el Ministerio para valorar los créditos estudiados en su postgrado. En comparación con trámites similares Jota se dio cuenta que el MEN ha convalidado postgrados con menos créditos que la suya.
Jota agotó el recurso de apelación, pero la respuesta obtenida por el Ministerio lo ha dejado insatisfecho, así que como muchos otros profesionales tras presentar varios derechos de petición que, según él, la entidad ha respondido con vaguedad decidió instaurar una acción de tutela que actualmente está en curso.
*Nombre cambiado por petición del entrevistado.
¿Ahora qué?
Foto: Tim Gouw en Pixabay
Para cerrar este 2019 quise buscar otros puntos de vista que aclaren el panorama del trámite para los profesionales que aún no lo han adelantado o bien, quienes esperan intentarlo nuevamente tras la actualización de la norma. Por ese motivo tuve la oportunidad de entrevistar al abogado Pedro Montes Rodríguez, egresado de la Universidad Externado de Colombia, especializado en Derecho Laboral y Relaciones Industriales, con estudios en la Maestría en Evaluación y Aseguramiento de la Calidad de la Educación de la misma universidad, todo un experto en el régimen de la educación superior con su trayectoria como abogado de la Dirección de Calidad de la Educación Superior y de la Dirección de Fomento de la Educación Superior. Actualmente se desempeña como asesor y consultor en educación, además de representar la firma Montes & Powell Asociados, por lo que accedió a responder algunas preguntas que transcribo en su totalidad.
Distractor: El principal punto de partida es sobre el proceso de convalidación ¿Quiénes deben convalidar un título obtenido en el exterior? ¿Cuándo es necesario hacerlo y cuando podría obviarse?
Pedro Montes Rodríguez: De conformidad con el artículo 26 de la Constitución Política, el ejercicio de las profesiones u oficios en Colombia es libre, salvo que el Congreso de la República, mediante una ley, establezca restricciones a tal libertad, de tal suerte que para su ejercicio se exijan títulos de idoneidad y sólo en los casos que impliquen un riesgo social. Por ejemplo, la Ley 842 de 2003 establece que el ejercicio de la ingeniería, sus profesiones afines o auxiliares, está condicionado a la inscripción o matricula en el Consejo Profesional Nacional de Ingeniería (COPNIA)[1], lo que implica que, si el respectivo título de educación superior fue otorgado por una institución de educación superior extranjera, este deberá ser convalidado por el Ministerio de Educación Nacional[2]. Por el contrario, el ejercicio del periodismo es libre en tanto la Corte Constitucional declaró inconstitucional la Ley 51 de 1975, justamente por aplicación del artículo 26 de la Constitución, lo que implica que en Colombia una persona sin título de periodista puede ejercer esta profesión.
En consecuencia, en aquellos casos en donde la profesión u oficio es libre y, por lo tanto, ni siquiera se requiere título de idoneidad, no será necesario convalidarlo, salvo los siguientes casos:
- Para desempeñar un empleo público en aquello casos en la ley exija como requisito poseer un título de educación superior.
- Cuando el empleador o contratante así lo exija en el marco de su autonomía contractual.
En conclusión, sólo cuando para el ejercicio de una profesión u oficio esté condicionado por la ley a la posesión de un título o cuando el empleador o contratante (público o privado) lo exija, se requiere la convalidación de los títulos otorgado por instituciones de educación superior extranjeras, en los demás casos, no es necesario.
Distractor: De acuerdo a un informe realizado por este diario en marzo del 2019 «Según datos de Migración Colombia generados con base en las declaraciones de quienes salen del país, desde 2012 –cuando 66.747 personas se fueron estudiar en el exterior– hasta 2018, cuando la cifra ascendió a 84.002, más de 555.000 connacionales han viajado con fines de estudio. Y, este 2019, el movimiento no ha parado. Entre enero y marzo pasados se han ido 25.914 personas con el mismo objetivo». Desde la academia ¿Qué razones podemos encontrar para ese ‘boom’ de estudios en el extranjero?
PMR: Dentro de las razones podemos enunciar las siguientes:
- La bajísima cobertura de la educación superior en Colombia, lo que se ve reflejado tanto en la oferta educativa (programas académicos) de las instituciones de educación superior colombianas, como en el número de cupos, lo que se agrava tratándose de programas de postgrado.
- La idea de que la calidad de la educación superior es mejor en el extranjero, sobre todo la de los países desarrollados y que los correspondientes títulos cuentan con una mayor acreditación social a la hora de conseguir trabajo o ascensos en los empleos.
- La búsqueda de otros contextos culturales, académicos, etc., que enriquezcan los aprendizajes, el perfeccionamiento de otros idiomas, la experiencia y vivencias en sí mismas.
Distractor: Frente a ese ‘boom’ se supone que la oferta nacional debe reaccionar con postgrados de calidad ¿Cómo puede describirse la oferta actual de postgrados nacionales? ¿Realmente satisfacen la demanda de los profesionales?
PMR: En Colombia la tasa de cobertura en pregrado está en el orden del 50% sin contar con los menores de 17 años y mayores de 21 años, cifra que se reduce sustancialmente en postgrado y se agrava aún más en los programas de maestrías y doctorados, lo que permite concluir que la oferta educativa es insuficiente dada la demanda existente en nuestro país. De acuerdo con el Sistema Nacional de Información de la Educación Superior (SNIES), a la fecha, en Colombia existen activos tan sólo 407 programas de doctorado y 2061 programas de maestría.
Distractor: Hablando del proceso de convalidación de títulos extranjeros en nuestro país ¿a qué se deben tantos cambios de la normatividad en tan poco tiempo? ¿Cuáles pueden señalar como las principales dificultades que complejizan el adecuado curso de este trámite?
PMR: Sin duda alguna, el trámite más convulsionado que posee el Viceministerio de Educación Superior es el de la convalidación de títulos de educación superior otorgados por instituciones extranjeras. El cambio constante en la normatividad obedece a la equivocada creencia de encontrar en la norma el problema o pensar que modificándola se soluciona la cuestión, cuando en realidad se trata de la incapacidad del Ministerio de Educación Nacional para dar respuesta al número de convalidaciones que se están presentando diariamente, en términos de prontitud y calidad de las decisiones.
Históricamente, el Ministerio ha sido incapaz de responder las solicitudes de convalidación en los términos establecidos en la ley; son múltiples y constantes los vicios en la motivación de los actos administrativos que las resuelven, vulnerando el debido proceso administrativo; los principios de legalidad, igualdad, proporcionalidad y racionalidad, afectando de esta manera derechos fundamentales tales como el de la educación, el trabajo, el libre desarrollo de la personalidad y el derecho de petición.
Ahora, a mi juicio son dos los grandes problemas que se encuentran en el trámite administrativo; en primer lugar, en la aplicación del criterio de “evaluación académica”[3] no existen unos parámetros claros definidos en la ley que impidan el amplio nivel de subjetividad con que la Comisión Nacional Intersectorial de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior (CONACES)[4] conceptúa sobre la razonable equivalencia de los programas académicos y, por lo tanto, dotar a los convalidantes de alguna seguridad jurídica. En segundo lugar y relacionado con lo anterior, el Ministerio optó por acoger ciegamente los conceptos académicos de la CONACES, copiándolos y pegándolos literalmente en el correspondiente acto administrativo, omitiendo con esto su deber de garantizar la legalidad de la decisión final.
Distractor: Desde el pasado mes de octubre de octubre rige una nueva normatividad para adelantar el proceso de convalidación ¿Qué novedades introduce esta norma?
PMR: En realidad, la nueva norma no trae cambios sustanciales. El más significativo cambio consiste en eliminar el concepto de viabilidad que introdujo la pasada Resolución 20797 de 2017, lo que era una verdadera traba para los convalidantes. Otro de los cambios consiste en la definición de los términos para resolver, de acuerdo con el criterio aplicable. En caso de aplicarse el criterio de institución o programa acreditado, el Ministerio debe resolver la solicitud en 60 días corridos; en cuanto al criterio de precedente administrativo, son 120 corridos, es decir, 4 meses, lo que me parece excesivo; finalmente, si el criterio es la evaluación académica, el término se alarga a 6 meses, lo que a mi juicio es completamente desproporcional. Sin embargo, debe tenerse en cuenta que dentro de estos términos el Ministerio no incluyó la respuesta de los recursos de reposición y apelación, cuyo resultado es que las normas que establecen los anteriores términos se tornen inocuas, pues existen caso en que los recursos llevan sin resolverse hasta 2 años.
Distractor: ¿Los ajustes efectuados resuelven los problemas de fondo del trámite?
PMR: Para nada, me temo que si el Ministerio no realiza una reingeniería del grupo de convalidaciones que existe al interior de la Subdirección de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior, las cosas seguirán igual. La norma, que de hecho no trae cambios significativos, no genera prontitud y calidad en las decisiones en sí misma.
Distractor: ¿Qué deben hacer los profesionales que venían realizando su proceso de convalidación bajo la norma anterior? ¿Pueden volver a presentar la solicitud aún si se generó resolución negativa de la convalidación?
PMR: Los actos administrativos que resuelven las convalidaciones, a pesar de quedar en firme, no impiden que se vuelva a presentar la solicitud, siempre y cuando exista elementos nuevos, es decir, cuando los elementos de hecho y de derecho que sustentan la decisión cambien. Por ejemplo, por que surta nueva información que no fue valorada, cuando la estructura curricular de los programas ofrecidos y desarrollados en Colombia cambie y, por lo tanto, el programa del cual provenga el título otorgado en el exterior se convierta en equivalente, entre otros.
Distractor: En cuanto a los profesionales que adelantaron estudios en el exterior y aún no han radicado el trámite ¿qué orientaciones claves pueden brindarse para que su proceso sea exitoso?
PMR: Recomiendo que antes de presentar la solicitud se aseguren que cada uno de los documentos exigidos en la nueva resolución, contengan de forma precisa y clara los datos y la información que los integra. Por ejemplo, el documento denominado certificado de programa debe contener el número de créditos académicos cursados, las asignaturas y su contenido y así con todos los demás datos.
Distractor: ¿Cómo valoran el caso de los profesionales extranjeros que vienen a trabajar en nuestro país con sus documentos y situación legal en regla, pero se encuentran con las mismas dificultades que un nacional tratando de convalidar sus títulos obtenidos en el exterior?
PMR: Salvo para el caso de los títulos provenientes de Venezuela, todos los demás están sometidos a los mismos requisitos y trámite.
Distractor: Si es el caso ¿qué alternativas de solución pueden brindar para superar la congestión actual del trámite de convalidación?
PMR: La congestión existente en el trámite de convalidación de títulos sólo se resuelve con un verdadero plan de contingencia por parte de Ministerio, el cual debe incluir, entre otros, capacitación de los servidores en relación con los principios orientadores del derecho administrativo, el respeto al derecho fundamental del debido proceso que les asiste a los convalidantes, contratación de nuevo personal idóneo, en fin, realizar una reingeniería al trámite, lo que implica la inyección de más recursos.
Entonces señoras y señores convalidantes, a armarse de paciencia en el 2020
@juanchoparada en Twitter
[1] Artículo 6 de la Ley 842 de 2003.
[2] Literal C del artículo 8 ibídem.
[3] Su propósito es determinar si el programa del cual proviene el título otorgado en el extranjero es razonablemente equivalente a los programas que se ofrecen y desarrollan en Colombia.