Una paz austera

Por: Alejandro Rodríguez Llach

A principios de agosto el Gobierno Nacional, a través del Ministro de Hacienda, Alberto Carrasquilla, radicó en el Congreso el primer proyecto de ley de Presupuesto General de la Nación (PGN) de la presidencia de Duque. El PGN es el documento que indica todas las asignaciones de recursos públicos que el Gobierno pretende otorgar a las entidades de carácter nacional y regional en el año 2020. Este proyecto de ley es sumamente importante, pues revela cuál es el compromiso del Gobierno con el Acuerdo Final de Paz a través de los recursos que asigna para su implementación.

Después de analizar los rubros relacionados con la implementación del punto más transformador del Acuerdo Final de Paz, la Reforma Rural Integral, comparto algunos hallazgos y preocupaciones en cuanto a la capacidad fiscal del Estado para mejorar las condiciones de millones de campesinos y campesinas que habitan la Colombia rural: la más afectada por el conflicto armado y la más olvidada por el Estado.

Para empezar, inquieta el mensaje presidencial que acompañó el proyecto de ley, el cual se enmarca “bajo serios criterios de austeridad, en consonancia con la disponibilidad de recursos”. Así, el PGN pasó de 23,9% del PIB en 2019 a 24,3% en 2020, reflejando una tasa de crecimiento del 9%, que se concentra en el pago de la deuda y en el funcionamiento del Estado. Para el caso de la inversión, se presenta una disminución del 9%.  Esta austeridad justificada en nombre de la falta de recursos es paradójica, cuando a finales del año pasado el mismo Gobierno renunció voluntariamente a 9 billones de pesos, algo cercano al 1% del PIB, a través de beneficios tributarios a sectores y actividades específicas en su Ley de Financiamiento.

Preocupa, además, que se introduzca un discurso de austeridad en un escenario de postconflicto. Con la firma del Acuerdo el Estado se comprometió, entre otras cosas, a ampliar la presencia estatal en todo el territorio, solucionar el déficit de provisión de bienes y servicios públicos, y reparar integralmente a las víctimas del conflicto armado. Para cumplir estos compromisos, se requiere un esfuerzo fiscal importante, no una reducción generalizada del gasto en inversión. El Gobierno parece desconocer esto.

Las experiencias recientes de otros países con las políticas de austeridad no han sido satisfactorias, y si algo han demostrado, es que pueden llegar a comprimir más la economía de un país y a no garantizar los derechos humanos de su población. Por ejemplo, los programas de austeridad de Brasil, Grecia y Portugal han tenido impactos negativos en el crecimiento económico, en el empleo, en la salud, la educación, en la desigualdad y en las tasas de pobreza.

 

Hallazgos sobre la implementación de la Reforma Rural Integral

Existe una desfinanciación importante en entidades claves para la implementación del Punto 1 (Reforma Rural Integral) del Acuerdo. Este punto es uno de los más ambiciosos y el que más necesita recursos fiscales, si de verdad se quiere transformar las condiciones sociales y económicas del campo colombiano. La financiación de su implementación es fundamental.

Sin embargo, vemos que la Agencia Nacional de Tierras (ANT), encargada de todos los planes de acceso y formalización de la tierra rural, sufre un recorte presupuestal del 18.9% respecto al PGN 2019. Tampoco existe un proyecto de inversión específico dentro de la ANT que otorgue recursos al Fondo de Tierras, el principal mecanismo de distribución de tierra dentro del Acuerdo. Actualmente, los recursos del Fondo de Tierras salen del rubro de inversión “Dotación de Tierras para garantizar los mecanismos de acceso a sujetos de reforma agraria a nivel nacional”. Desde el 2018 los recursos destinados a este rubro vienen cayendo (-33% en 2019 y -14.7% en 2020). Esto no es congruente con las necesidades de la Agencia, la cual ha suspendido al menos tres Planes de Ordenamiento Social de la Propiedad Rural (POSPR), necesarios para la distribución de la tierra, por falta de presupuesto para su estructuración.

Por su parte, la Agencia de Renovación del Territorio (ART), que es la entidad encargada de coordinar y apoyar la implementación de los Planes de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET) y de los Planes de Acción para la Transformación Regional (PATR), obtiene una reducción en su presupuesto del 10.4% para el próximo año. Más preocupante es el hecho de que el rubro de inversión de “Renovación territorial para el desarrollo integral de las zonas rurales afectadas por el conflicto armado” disminuye en un 20% frente a la asignación del 2019. ¿Cómo pretende el Gobierno impulsar una reforma rural exitosa y socialmente justa si está desfinanciando sus pilares clave?

Por otro lado, el presupuesto para el próximo año de la Agencia de Desarrollo Rural (ADR), que está encargada de estimular la productividad y el desarrollo en el campo colombiano, sufre una reducción del 12.9%. Sucede algo similar con el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Sostenible, que es una de las entidades responsables de la construcción de los 16 Planes Nacionales para la Reforma Rural Integral, que tiene una reducción del 36.8% en su presupuesto para el 2020.

Otras entidades fundamentales para la Reforma Rural Integral y a las que se les reduce el presupuesto para el próximo año son al Ministerio de Vivienda y a Fonvivienda, las cuales se les recorta el presupuesto de inversión en 14.4% y 6.6% respectivamente. ¿Cómo se construirá e implementará el Plan Nacional de Vivienda Rural si existen menos recursos para las entidades encargadas de éste?

Finalmente, inquieta que al Instituto Nacional de Vías, entidad encargada de la construcción de la red de vías terciarias para comunicar territorios rurales con los mercados, se le reduzca su presupuesto en un 53% frente al PGN 2019. En Colombia hay un 16% de veredas que no cuentan con acceso a una vía y la distancia promedio a la vía más cercana es de 22 km. Adicionalmente, el 75% de las vías terciaras en el país se encuentran en mal estado. ¿Se justifica una reducción de la mitad de su presupuesto? ¿De dónde saldrán los recursos para integrar a la población rural con los principales mercados?

Teniendo en cuenta que el punto de Reforma Rural Integral es, tal vez, el más transformador del Acuerdo Final de Paz al apuntar a las causas estructurales del conflicto armado en Colombia, resulta inquietante que desde una óptica de asignación de recursos se esté viendo relegado. Si bien es el punto que se lleva el mayor monto de recursos en valores absolutos (74% del total destinado a la implementación del Acuerdo), éstos no se están concentrando en las entidades que están a cargo de los pilares de la reforma. Por ejemplo, el Ministerio de Hacienda es la entidad que más recursos recibe para la implementación del Punto 1, mientras que la ANT y la ADR asignan muy poco de su presupuesto para lograr la reforma rural (ANT destina únicamente el 20% de sus recursos y la ADR el 1.68%). No es clara entonces la distribución de recursos a las entidades para destinar en la reforma rural. ¿Por qué una entidad como MinHacienda es la que más va a gastar en la implementación del Punto 1?

Frente estos datos, entonces,  surge la pregunta: ¿Serán suficientes los recursos asignados en 2020 para cumplir con las metas del Plan Marco de Implementación y del Plan Nacional de Desarrollo relacionadas con el Punto 1?  Según la congresista Juanita Goebertus, los recursos del presupuesto no alcanzarían a cumplir ni el 5% de las metas de acceso y formalización de tierras, desarrollo rural y conectividad del campo colombiano.

 

Una paz minimalista

Este análisis del financiamiento de la Reforma Rural Integral refuerza, al menos desde una perspectiva de asignación de recursos, la tesis de la consolidación de una paz minimalista. Una paz que, por un lado se concentra en la desmovilización y reintegración de las tropas guerrilleras con un enfoque punitivo de los jefes guerrilleros, de las fuerzas militares y de terceros (estos dos últimos con tratamiento especial); y por otro lado, limita las reformas sociales, económicas y políticas que tenía el Acuerdo de Paz en sus puntos 1, 2 y 4.

El PGN para el próximo año refleja esta tesis. Mientras que entidades encargadas de justicia y orden público mantienen sus presupuestos (de hecho, el sector defensa es uno de los que más crece este año), las entidades más importantes para lograr la reducción de brechas históricas entre las zonas urbanas y rurales presentan recortes importantes en su presupuesto. Si el objetivo del Presidente Duque, como lo menciona reiteradamente en sus viajes al exterior, es cumplir con lo acordado y construir una sociedad más democrática, equitativa y justa ¿dónde están los recursos para lograrlo? No es posible una paz austera, la paz no se construye a punta de buenas intenciones.

*Investigador de la línea de Justicia Económica de Dejusticia