Por: Naidú Duque Cante, profesora de carrera de la Escuela Superior de Administración Pública ESAP y Andrés Gerónimo Chavarro Velandia, profesor de planta de la Institución Universitaria Politécnico Grancolombiano.
El municipio es la entidad estatal más conocida y una de las más incomprendidas tanto para la sociedad en general, como para aquellos que manejan los asuntos públicos. La gran mayoría de nosotros hemos nacido o vivido en un municipio, o, aunque procedamos de un distrito hemos visitado muchos municipios en algún momento. En general, la mayoría de las personas asocian la palabra municipio a la de pueblo, descartando a las ciudades de la posibilidad de ser consideradas municipios. Si bien es cierto que algunas ciudades importantes de nuestro país han dejado de ser municipios para ser reconocidas como distritos, la gran mayoría de nuestras entidades territoriales de nivel local son municipios, aunque se trate de pequeños pueblos o de ciudades medianas y grandes.
Precisamente, una de las razones por las cuales muchas personas no han logrado comprender a cabalidad lo que es un municipio es porque las normas no han logrado ser diseñadas para reflejar estas diferencias evidentes entre los espacios territoriales de nivel local en nuestro país. Lo cual deriva en la existencia de dos clases de municipio; uno diseñado en el marco jurídico y el otro es el municipio real. El primero es una entidad a la que las normas le han asignado funciones, autoridades y fuentes de recursos, y el segundo está compuesto por una gran diversidad de características que dan lugar a la existencia de diferentes realidades municipales debido a sus diferencias sociales, culturales, geográficas, ambientales, económicas, educativas, tecnológicas, y políticas. Pero cuando el segundo es reconocido institucionalmente como entidad territorial, a pesar de sus diferencias, recibe las mismas funciones, tipos de autoridades y fuentes de recursos que los demás municipios.
Este libro es un intento por avanzar en la comprensión del municipio creado institucionalmente, y en el reconocimiento de los vacíos y debilidades que caracterizan nuestro diseño normativo a la hora de incorporar y reflejar la realidad territorial. Para ello, se partió de la necesidad de entender al municipio dentro del diseño general del Estado, ya que su existencia está supeditada a un contexto normativo de superior jerarquía, que lo determina y lo condiciona, tanto en su concepción, como en su funcionamiento. La referencia al municipio como una entidad territorial exige entender primero cuáles son las reglas que rigen el diseño territorial general de nuestro Estado dentro del cual se ubica. Dichas reglas están enmarcadas en la naturaleza del modelo unitario y en fenómenos inherentes a su configuración en la Constitución de 1991, como son la descentralización y la autonomía territorial. Estos aspectos son abordados en el capítulo uno (1) referido a la ubicación del municipio dentro de la estructuración territorial de nuestro estado.
El segundo capítulo está orientado a describir de manera más detallada las características más importantes que identifican a las entidades territoriales en nuestro país, para lo cual no solo se describen los municipios sino también los distritos y los departamentos. Esto, debido a que los municipios no existen como entidades aisladas de los demás territorios, sino que las normas están diseñadas para propender por la generación de mecanismos de articulación intergubernamental tanto a nivel horizontal como vertical. En el tercer capítulo se busca avanzar en la descripción del papel que debe cumplir el municipio como entidad de nivel local dentro del conjunto general de las responsabilidades que le corresponde cumplir al Estado. Para lo cual se partió primero de entender el rol que la teoría le ha asignado el Estado y la forma como esta ha logrado incidir en el diseño de nuestros países, en lo relativo a la Nación como a las entidades territoriales. Este capítulo incluye igualmente la descripción de las funciones que le corresponde cumplir a los municipios en Colombia, como resultado de una exhaustiva revisión normativa.
Dado que la asignación de funciones ha estado acompañada de la asignación de recursos, el capítulo cuarto está dedicado a conocer las tres fuentes más representativas de recursos para los municipios, aunque las mismas también corresponden a los distritos y los departamentos. La materialización de las funciones y del uso de los recursos para el logro de estas depende a su vez de las decisiones que tomen las autoridades territoriales. Por tal motivo, el capítulo quinto está orientado a describir las características de estas autoridades en términos de su designación y de las funciones que les corresponde desarrollar en materia de la gestión y del uso de las herramientas que el diseño legal ha establecido para materializar las funciones y los recursos asignados a los municipios.
La descripción de las herramientas de gestión pública que están en manos de los alcaldes, y los cuerpos colegiados locales y de los demás integrantes de las administraciones municipales son descritos en mayor detalle en el capítulo seis. Con ello se busca entender la relación que existe entre las funciones de tipo sectorial, relativas a salud, cultura, desastres, vivienda, entre otras, que les corresponden a los municipios, y las responsabilidades que deben asumir en materia de gestión de la planeación, los proyectos de inversión pública, la contratación estatal, entre otras. Se trata de responsabilidades de diferente naturaleza pero que se encuentran íntimamente relacionadas.
El siguiente capítulo (séptimo) está orientado a analizar lo que se conoce como categorización municipal en Colombia. En primera medida se describe la forma como se categoriza actualmente a nuestras entidades territoriales, para a continuación realizar un análisis que avanza en la comparación entre lo que definió la Constitución de 1991 sobre el tema y la forma como las normas relativas a él lo interpretaron y desarrollaron. Esto con el fin de mostrar los vacíos y falencias de dichas normas tanto a la hora de desarrollar los preceptos constitucionales como en aprovechar la utilidad que esta herramienta podría representar para el diseño de la descentralización en nuestro país. Su importancia debería permitir transitar del diseño uniforme que caracteriza a nuestros municipios, para avanzar hacia la definición de regímenes diferenciados donde por lo menos exista distinción en la asignación de funciones entre los diferentes conjuntos de municipios.
El octavo y último capítulo está dedicado a los esquemas de asociatividad territorial. Este tema es relevante para los municipios, ya que los esquemas están propuestos para facilitar que los entes territoriales, particularmente las de nivel local, pueden mejorar su capacidad de respuesta en relación con la asignación de servicios, dotación de infraestructura y ejecución de responsabilidades de gestión. Esto, en el marco de procesos de colaboración conjunta a través de los cuales sea posible potenciar los resultados del sector público, se puedan aprovechar mejor los recursos disponibles y se puedan generar mayores beneficios sociales.