Por Nelson Camilo Sánchez y Angélica Suárez*
La decisión de la Corte Constitucional sobre la renovación de la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras, y la aprobación de un proyecto de ley en este sentido por la Cámara de Representantes, son pasos en la dirección correcta para repotenciar las políticas de reparación que como sociedad y estado debemos a quienes han padecido de manera directa las atrocidades del conflicto armado.
Como advirtió la Corte, pese a que la política se redactó en en 2011 con una expectativa temporal de 10 años, la tarea que la ley se propuso no ha sido completamente cumplida. Por ejemplo, según el informe más reciente de la Comisión de Seguimiento a la Ley que integran los órganos de control, a marzo de 2019, solamente 11% del total de las víctimas registradas había recibido indemnización monetaria.
En materia de restitución de tierras el debate sobre cuánto falta para terminar la tarea es más difícil pues aun hoy, no existe consenso sobre cuál fue el tamaño del despojo. Esto hace que las expectativas sean muy disímiles y haya sectores con un gran descontento sobre la implementación de la ley, mientras que otros sientan que ya no es siquiera necesario extender la vigencia de la política.
En Colombia los datos sobre el despojo se han producido en dos formas: por las hectáreas posiblemente despojadas y por el número de familias que perdieron sus tierras. En materia de hectáreas, distintas estimaciones discrepan del tamaño del despojo: desde proyecciones de 10 millones de hectáreas, hasta estudios que promediaron 1,5 millones de hectáreas despojadas.
En materia de hogares, punto en el que nos queremos concentrar en este blog, existe una controversia similar. En 2011, las primeras proyecciones del Consejo Nacional de Política Económica (CONPES) establecieron que el universo de solicitudes de restitución sería cercano a 360,000 peticiones. No obstante, ochos años después, la Unidad de Restitución de Tierras (URT) solo ha recibido cerca de una tercera parte de las solicitudes proyectadas (124,132 a 30 de noviembre de 2019). Y, como lo indica la gráfica, con el paso del tiempo, el número de solicitudes presentadas ha disminuido, lo cual indicaría que la expectativa de 360 mil solicitudes no será cumplida.
Cálculos propios con base en la información pública disponible en Datos Abiertos de la URT.
¿Cuáles son las razones que explican este desfase tan grande? Algunos contestan atacando la estimación inicial (fue una cifra hecha a pulso, sino conocer muy bien el problema), mientras que otros achacan la diferencia a la política (las personas no se han sentido seguras para solicitar, o las autoridades no han hecho lo suficiente para llegarle a los afectados).
Es por esto por lo que, quienes evalúan los avances de la política desde las 360,000 solicitudes esperadas inicialmente, son pesimistas; mientras que quienes se aferran a la ejecución de lo recibido por la URT ven el vaso más lleno. Es importante anotar que incluso tomando como punto de partida la ejecución por parte de la URT, el balance de ejecución sigue estando en deuda pues solamente un 8.49% de las peticiones recibidas ha terminado en sentencia, y muchas de estas siguen sin cumplirse en su totalidad.
Ahora bien, hace tres años, la Corte Constitucional le pidió al Gobierno que le aclara el tema del desfase de solicitudes. La URT decidió entonces comisionar tres estudios estadísticos a tres instituciones diferentes: el Banco Mundial, la ONG CODHES, y una firma privada (ENINCO). El objeto del estudio era proyectar el número potencial de solitudes de restitución desde enero de 2012 a junio de 2021, cuando termina la vigencia de la Ley.
El primer análisis, realizado por el Banco Mundial, concluyó que la URT podía llegar a recibir hasta 122,878 solicitudes. El segundo estudio, realizado por CODHES, señaló tres posibles resultados: como mínimo podrían recibirse 141,265 solicitudes, como máximo se recibirían 171,413 solicitudes y como número moderado calculó que se allegarían 150,720 solicitudes. Finalmente, el grupo empresarial ENINCO determinó que la URT recibiría 128,900 solicitudes.
Elaboración propia: solicitudes estimadas versus solicitudes recibidas.
Todos estos datos muestran proyecciones que obviamente están basadas en una serie de supuestos que pueden llegar o no a cumplirse, así como en decisiones metodológicas que pueden ser objeto de discusión. Los datos tampoco invalidan denuncias de organizaciones sociales e instituciones oficiales que han demostrado amenazas a reclamantes (las cuales pueden ejercer miedo en víctimas que legítimamente podrían reclamar sus derechos, pero que se abstienen), permanencia del conflicto en determinados territorios (como efectivamente reconoce el Estado al no haber autorizado el avance de la política en algunas zonas del país por motivos de orden público), o cambios en las dinámicas del conflicto que producen nuevos desplazamientos y despojos.
Pero lo cierto es que los tres estudios coinciden en proyectar un universo menor al que estimó el gobierno en 2011, y más cercano a lo que en realidad ha llegado a las oficinas de la URT. Estas estimaciones a su vez indicarían que la proyección de hectáreas a restituir sería menor a la originalmente estimada por la política. En últimas, la escala de transformación de la restitución de tierras ha sido bastante tímida y no parece que vaya a amenazar el estatus quo de la propiedad de la tierra en el país.
Información de este tipo es fundamental para la planeación correcta del próximo ciclo de implementación de la restitución. Para evaluar y repotenciar la política de víctimas es necesario contestar otras preguntas adicionales como aquellas sobre qué ha pasado con las solicitudes recibidas, por qué la URT ha rechazado casi el del 40% de las solicitudes totales y el 65% de las solicitudes procesadas, en qué van los jueces de restitución en el procesamiento de casos, y qué tanto se han cumplido las decisiones judiciales que restituyen derechos de las víctimas.
El Senado debe pasar a refrendar rápidamente la decisión de la Cámara de Representantes. Y una vez lo haga, la discusión debe trasladarse al proceso de planeación estratégica de este nuevo ciclo de implementación de la ley. El derrotero de esta planeación ya lo marcó la Corte Constitucional: las reformas a la política son admisibles solo si éstas satisfacen “de mejor manera los derechos de las víctimas”.
* Investigadores de Dejusticia – UKRI Gender, Justice and Security Hub.
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